Nuevo pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Régimen Local y su incidencia en los Estatutos de Autonomía: La Organización comarcal, la personalidad jurídica de las Parroquias rurales y la función coordinadora de las Diputaciones provinciales. Sentencia nº 168/2016, de 6 de octubre.

El Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia nº 168/2016, de 6 de octubre, resuelve el Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Principado de Asturias en relación con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que modifica a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Son objeto de impugnación los siguientes preceptos:

  1. El artº 24 bis: Sobre las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, conocidas aún como Entidades Locales Menores (ELMs) y como Parroquias rurales en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias.
  2. La Disposición transitoria 4ª: “Disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio” por su relación con el 24 bis.
  3. El artº 26.2: Sobre los servicios que deben prestar los Municipios con población inferior a 20.000 habitantes y las facultades de coordinación atribuidas a las Diputaciones provinciales; teniendo en cuenta el carácter uniprovincial de la Comunidad Autónoma asturiana que se subroga en la posición de la Diputación Provincial sin suprimirla.
  4. La Disposición adicional 6ª: La Comarca, como Entidad gestora de servicios supramunicipales, y la Organización comarcal prevista, en su caso, en los Estatutos de las Comunidades Autónomas.
  5. Las Disposiciones transitorias 1ª (Asunción por las Comunidades Autónomas de competencias en materia de salud) (Asunción de competencias por las Comunidades Autónomas en materia de servicios sociales) y (Asunción de competencias por las Comunidades Autónomas sobre los servicios de inspección sanitaria).

La Comunidad Autónoma recurrente entiende que, de una parte, se vulneran el artº 148.1.18 de la CE y, de otra, los artículos 6, 10. 1, 2 y 11.10 de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, que aprueba el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias (BOE nº 9 de 11.01.82 –EAAst-).

El TC, en su Sentencia, establece tres bloques de declaraciones:

El primero, está formado por el conjunto de preceptos que son expulsados del Ordenamiento jurídico por pérdida sobrevenida del objeto del presente recurso, de acuerdo con una consolidada doctrina del mismo Tribunal que cita. Y son:

  1. Las Disposiciones Transitorias 1ª, 2ª y 3ª, por haber sido declaradas inconstitucionales y nulas en la Sentencia nº 41/2016, de 3 de marzo, F.j. 7 b) y c) del mismo Tribunal.
  2. La Disposición transitoria 4ª, apartado 3º, en cuanto al inciso: “… por Decreto del órgano de gobierno de la …”, por haber sido declarado inconstitucional y nulo en la misma Sentencia 41/2016, F.j. 7 c).
  3. El artº 26.2 en cuanto a los incisos: “… al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas…” y “Para reducir los costes efectivos de los servicios, el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera”, por haber sido declarados inconstitucionales y nulos en la Sentencia del mismo Tribunal nº 111/2016, de 9 de junio, F.j.12 d).

El segundo, está formado por el conjunto de preceptos que por remisión a la Sentencia nº 41/2016 y dada su coincidencia objetiva, son desestimados. Y son:

  1. El artº 24 bis, apartado 3º. Condicionamiento de la creación de ELMs a una gestión más eficiente que la Organización desconcentrada que debe formarse a partir de la Ley 27/2013.
  2. La Disposición transitoria 4ª, citada, salvo el inciso del apartado 3º antes señalado.

El tercero, está formador por el conjunto de preceptos que habiendo sido declarados inconstitucionales en las Sentencias del mismo Tribunal, ya citadas, presentan “nuevos motivos” de inconstitucionalidad, a los que el Tribunal entiende que debe dar respuesta.

Los motivos, son los siguientes:

  1. Del artº 24 bis, apartado 1: El recurrente pide la inconstitucionalidad del inciso que impone a las ELMs y en concreto a las Parroquias rurales, “… que carecerán de personalidad jurídica…”; pasando a ser Organizaciones desconcentradas del Municipio. Por tanto, sin personalidad jurídica propia y sin el carácter de Entidad local.

Se produce una contradicción sobrevenida, dice el TC en su Sentencia, entre la legislación básica estatal, ex artº 149.1.18 de la CE, y una norma estatutaria, ex artº 6.1 del EAAst, que expresa una línea fundamental del régimen local de una concreta Comunidad Autónoma, ex artº 147.1 CE, “… coincidente, por lo demás, con la directriz básica aplicada hasta ahora en todo el territorio nacional (art. 45 LBRL, derogado por el art. 1.14 de la Ley 27/2013)”.

“Estos preceptos han establecido regulaciones radicalmente inconciliables: si el art. 6.1 EAAst garantiza la personalidad jurídica a los entes locales menores del Principado de Asturias (denominados «parroquias rurales»), el art. 24 bis LBRL se la niega a los de todas las Comunidades Autónomas, incluidos los del Principado de Asturias, configurándolos como organizaciones municipales desconcentradas”.

Y sigue diciendo (F.j.3):

“Conforme a la doctrina constitucional, el Estatuto puede contener las líneas fundamentales del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, «pero solo con el fin de ‘‘vincular al legislador autonómico’’ y respetando ‘‘en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas’ engloba a las Administraciones locales”» [SSTC 41/2016, FJ 3 a); 31/2010, FFJJ 36 y 37, y 103/2013, FJ 4]. De modo que el Derecho local estatutario no puede vincular al legislador estatal del régimen local ni «impedir de ninguna manera el ejercicio de esa competencia estatal» (STC 31/2010, FJ 37). Al contrario, es este el que debe respetar «en todo caso la competencia básica que al Estado corresponde». Consecuentemente, una norma estatutaria de régimen local no puede funcionar como límite al ejercicio de la competencia constitucionalmente atribuida al Estado en esta materia (art. 149.1.18 CE). No puede imposibilitar que este reforme las bases –en este caso para negar el atributo de la personalidad jurídica a los entes de ámbito inframunicipal– ni suponer que las nuevas bases dejen de operar como mínimo común normativo, esto es, que sean inaplicables en una Comunidad Autónoma por virtud del Derecho local incluido en su Estatuto”.

Cabe, pues, concluir que el inciso impugnado no ha incurrido en inconstitucionalidad por negar el atributo de la personalidad jurídica a los entes de ámbito inframunicipal, resultando plenamente aplicable en el ámbito territorial del Principado de Asturias. No obstante, no está de más recordar que «la sola previsión de que estos entes carecen de personalidad jurídica no elimina amplios espacios de desarrollo autonómico y autoorganización local. La personalidad jurídica propia o régimen de descentralización administrativa no implica un estatuto sustancialmente distinto, que garantice amplias esferas de autonomía a las entidades locales menores… Ciertamente, la ausencia de personalidad jurídica propia remite al sistema de imputación y control de actos característico de las relaciones interorgánicas. No obstante, las concretas tareas que correspondan a estas ‘formas de organización desconcentrada’ así como las facultades de control y supervisión que el municipio desarrolle respecto de ellas siguen dependiendo esencialmente de las opciones organizativas que adopten los propios entes locales en el marco de la legislación autonómica sobre régimen local y de las bases ex art. 149.1.18 CE» [STC 41/2016, FJ 7 b)].

Procede, por tanto, desestimar la impugnación del apartado 1 del art. 24 bis LBRL, introducido por el art. 1.7 de la Ley 27/2013”.

  1. De la Disposición adicional 6ª, conforme a la cual: «las previsiones de esta Ley se aplicarán respetando la organización comarcal en aquellas Comunidades Autónomas cuyos estatutos de autonomía tenga atribuida expresamente la gestión de servicios supramunicipales».

Para el recurrente, esta previsión de la Ley 27/2013, “vendría a impedir que las Comunidades Autónomas instauren una organización comarcal si esta no está expresamente prevista en su Estatuto de Autonomía como ámbito de gestión supramunicipal. El Estado habría vulnerado con ello las competencias estatutarias del Principado de Asturias (art. 10.1.2 EAAst)”. (F.j.4)

El Tribunal, en el mismo F.j. 4, concluye desestimando la impugnación de esta Disposición adicional si se interpreta conforme en ella se establece, disponiendo que así se lleve al Fallo tal como hace en su punto 2 diciendo; “… no es inconstitucional, interpretada en los términos del fundamento jurídico 4 b) de esta Sentencia”.

Dicha interpretación es la siguiente:

Consecuentemente, puede interpretarse que la disposición adicional sexta de la Ley 27/2013 supone que las previsiones de la reforma local de 2013 «se aplicarán respetando» toda «organización comarcal» estatutariamente prevista, sin por ello negar o perjudicar la que, no prevista en los Estatutos, pueda eventualmente llegar a instaurar cualquier Comunidad Autónoma al amparo de su competencia en orden a la creación y regulación de entidades locales de segundo grado. Téngase en cuenta a este respecto que la previsión controvertida está formulada en positivo, como cláusula de salvaguarda de las organizaciones comarcales estatutariamente previstas. No cabe interpretarla en negativo, como fuerte restricción a la autonomía de las Comunidades Autónomas traducida en la imposibilidad de ejercer sus amplias competencias en orden a la regulación y creación de entidades caracterizadas por «un fuerte grado de interiorización autonómica»”.

Y sigue diciendo:

“Bajo esta óptica, la disposición adicional sexta de la Ley 27/2013 no impide que el Principado de Asturias decida en el futuro crear comarcas para atribuirles ámbitos de gestión supramunicipal”.

“… que la organización comarcal, esté o no prevista en los Estatutos, puede ser objeto de legislación estrictamente autonómica”.

“Tal legislación es, precisamente, la que puede establecer una regulación completa de la comarca, no limitada a las líneas fundamentales, aunque, naturalmente, respetando la legislación estatutaria y básica a este respecto, si es que existe. A su vez, hay que tener en cuenta que en este preciso ámbito la competencia básica estatal derivada del art. 149.1.18ª CE es más estrecha y, por tanto, que la competencia estatutaria de las Comunidades Autónomas es más amplia: «las ‘entidades locales no necesarias o contingentes’, en general, y las de segundo grado (p. ej., comarcas), en particular», «están dotadas de ‘un fuerte grado de interiorización autonómica’, sin que les alcance directamente la garantía constitucional de la autonomía municipal (art. 140 CE), provincial (art. 141.2 CE) e insular (art. 141.4 CE)»; «entran en cuanto a su propia existencia en el ámbito de disponibilidad de las Comunidades Autónomas que dispongan de la correspondiente competencia» [STC 41/2016, FJ 5, citando la STC 214/1989, FFJJ 4 b) y 15 a)].

  1. Del artº 26. 2, que tras ser declarado inconstitucional, como queda dicho, por la Sentencia nº 111/2016 en cuanto a los incisos antes señalados, presenta el siguiente motivo de impugnación:

“Que el artº 26.2 a fin de disminuir los costes efectivos de determinados servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes, obliga a las diputaciones (y, con ello, a las Comunidades Autónomas uniprovinciales) a ejercer relevantes competencias, señaladamente la gestión directa de aquellos servicios”.

            “Sin embargo, el art. 26.2 LBRL se refiere a una variedad muy indefinida de fórmulas de cooperación o «coordinación voluntaria» que puede «proponer» la diputación provincial y aceptar el municipio titular del servicio. Ello implica, correlativamente, que la diputación no tiene la obligación de asumir la gestión de aquellos servicios y que, en todo caso, el municipio puede rechazar las fórmulas de cooperación que aquella pueda proponerle”.

            “… el «municipio puede dar o no su conformidad a un plan que condicionará el modo en que ha de gestionar sus servicios»”.

            “… la pérdida de autonomía que … puede llegar a sufrir el municipio será en todo caso «consentida» porque «se producirá solo eventualmente y únicamente si la acepta el ayuntamiento o, lo que es lo mismo, «con la conformidad de los municipios afectados»”.

Concluye el TC diciendo:

“… no pueden tampoco acogerse los indicados motivos de inconstitucionalidad. Corresponde, en consecuencia, desestimar esta impugnación en los extremos en que subsistía por no estar afectada de pérdida sobrevenida de objeto”.

Véanse las entradas publicadas en los días 22 de abril, 2, 3, 8 y 10 de mayo y 26 de julio, todas de 2016, relacionadas con las SSTC nº 41/2016 y nº 111/2016, la primera como respuesta al Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Asamblea de Extremadura y la segunda por el interpuesto por la Junta de Andalucía.

En aplicación de lo dispuesto en el artº 9.3 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura (DOE nº 1, de 29.01.11 –EAEx-) que atribuye a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas en materia de organización territorial y régimen local y, en concreto, en aplicación del artº 58 (Otras Entidades locales), la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de Mancomunidades y Entidades locales menores de Extremadura (DOE nº 245 de 23.12.10) modificada por la Ley 5/2015, de 5 de marzo (DOE nº 46 de 9.3.15) en su artº 70.2, regula a las citadas ELMs otorgándole la consideración de Entidad local como personalidad y capacidad jurídica plena para el ejercicio de sus competencias.

En el grupo de Estatutos de Autonomía que incorporan a la Comarca como Entidad local, como un nivel de la organización territorial, se cita al EAExt, artº 57, apuntando que con él (o, en su caso, con ellos) se puede llevar acabo una gestión de servicios municipales.

Dice el citado precepto: “La Comunidad Autónoma, mediante ley aprobada por mayoría absoluta, podrá estructurar su organización territorial, además, en comarcas. Dicha Ley regulará las competencias, organización y régimen jurídico de dichas entidades”.

A pesar de reiterados proyectos de organización comarcal que han visto desde la aprobación del Estatuto de 1983, a propuesta de instituciones y organizaciones diversas, nunca se ha aprobado una ley que aplique dicho precepto.

El que aquí suscribe, en su trabajo: “Derecho Público de la Comunidad Autónoma de Extremadura”, publicado por la Universidad de Extremadura, Cáceres 1997, págs. 195 a 199, decía: “Creemos que en Extremadura este proyecto (el de creación y constitución de la Comarca como Entidad local) es posible y viable”. Entre otros argumentos se recordaba la STC nº 32/1981, de 28 de julio (F.j.3) al decir que estas agrupaciones municipales, diferentes de la provincia, podrán asumir el desempeño de funciones que antes ejercían los municipios o actuar de forma descentralizada potestades propias de las Comunidades Autónomas y, asimismo, ejercer competencias que antes eran de las provincias.

Sobre nosotros Manuel Beato Espejo

Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UEX.

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