Elementos claves en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el Régimen Local: Sentencia 41/2016, de 3 de marzo. Artículo 24 bis: Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio

Dando por reproducidos los puntos expuestos en las anteriores entradas (ésta y ésta), procede analizar las claves fijadas por el Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia nº 41/2016, de 3 de marzo, dictada como consecuencia del Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por la Asamblea de Extremadura (el nº 1792/2014) contra la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL -BOE nº 80 de 03.04.85-) modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL -BOE nº 312 de 30.12.13-) y, en especial ahora, sobre los argumentos de ratificación del artículo 24 bis: Las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, conocidas aún como Entidades Locales Menores (ELMs), declarado conforme con la Constitución de 1978.

Especial mención, a la Disposición transitoria cuarta de la misma Ley, que afecta a las Entidades, de este tipo, existentes en el momento de entrada en vigor de la LRSAL; salvo en lo que se refiere a la atribución expresa al órgano que en ella se cita.

A. El argumento del recurrente [Antecedente 2 b) de la Sentencia] está en que el artº 24 bis limita, sin justificación, la libertad de la Comunidad Autónoma en la creación de ELMs y en que la Disposición transitoria cuarta se ratifica en ello al decir que el legislador básico no está autorizado a establecer requisitos sobre su creación y extinción.

La amenaza de disolución que se establece por no rendir cuentas al Estado o la Comunidad Autónoma vulnera una competencia ejecutiva autonómica, la tutela financiera.

Por último, al exigir forma de Decreto a esa disolución (que excluimos del análisis, como queda dicho) se falta a la potestad de autogobierno de las Comunidades Autónomas.

B. El TC en el F.j.7 b) de la Sentencia citada, razona sobre tres medidas de racionalización del mapa local que expone en su apartado anterior, partiendo de una doble afirmación: a) la que hace la DT 4ª en su punto 1: Las ELMs existentes a la entrada en vigor de la LRSAL mantendrán su personalidad jurídica y su condición de Entidad Local y b) la que hace la DT 5ª: Los núcleos de población que hubieran iniciado su constitución en ELM antes del 1 de enero de 2013 lo harán con personalidad jurídica propia una vez que lo alcance, es decir, como Entidad Local.

Tales medidas son: 1. Las ELMs que existan (bien porque estaban constituidas o bien porque, estando en proceso de constitución antes del uno de enero de 2013, alcanzaron tal condición) deberán presentar sus cuentas ante las autoridades competentes del Estado o de la Comunidad Autónoma antes del 31 de diciembre de 2014. Las que no las hayan presentado habrán entrado ya en causa de disolución (El TC dice “… (se) debe(n) suprimir”). 2. En ese acto de posible disolución se podrá acordar su transformación en Órgano desconcentrado del municipio correspondiente. (La DT 4ª, 2 dice “se podrá determinar su mantenimiento como…”) y 3. A partir de la entrada en vigor de la LRSAL, las Leyes de las Comunidades Autónomas regularán la administración de núcleos separados de población como Órganos desconcentrados del municipio y, en todo caso, si resulta ser la forma de administración más eficiente a tenor de los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad presupuestaria y Sostenibilidad financiera.

Por tanto, dice el TC (párrafo 2º del F.j.7 b), sobre las ELMs ya creadas o que estaban en proceso de constitución, el legislador estatal no solo no ha invadido las competencias de las Comunidades Autónomas sino que ha aumentado el espacio de la autonomía local y el que puede ocupar la normativa municipal sobre organización interna.

El límite que ha introducido la LRSAL afecta a la creación de los nuevos “entes” dice el TC, aunque, en verdad, decimos, lo que se pueden crear son nuevos “órganos”, y, en cualquier caso, con el debido respaldo constitucional.

El citado art. 24 bis no incluye reglas precisas sobre creación, organización y competencias de tales “entes/órganos”. Serán las Comunidades Autónomas y, en su caso, los propios municipios las que las establezcan.

Las tareas que se atribuyan a estas Organizaciones desconcentradas así como las facultades de control y supervisión (con jerarquía) que el municipio tenga sobre ellas, dependerá de la forma organizativa que determinen los municipios correspondientes en el marco de la legislación autonómica sobre Régimen local y en el de las bases dimanantes del art. 149.1.18 CE.

Con los mismos argumentos razona el TC sobre la carga impuesta a las ELMs existentes, de presentación de cuentas y la medida asociada a su incumplimiento.

No se comprende el razonamiento que hace el TC (párrafo 5º del F.j. 7 c) al afirmar, de una parte, que “El Estado no ha disuelto directamente entidad local menor alguna ni ha invadido las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas” (es decir, siguen existiendo ELMs en el panorama del Régimen local) y, ello, porque antes, (apartado a) del mismo F.j) ha aceptado, sin más, que el artº 3.2 de la LRSAL las haya eliminado de la relación de Entes que gozan de la condición de Entidad local.

Se dice: “Por tal razón, la nueva redacción del art. 3.2 LBRL … ha suprimido la referencia a las “Entidades de ámbito territorial inferior al municipal” de la lista de organizaciones que gozan de la condición de entidad local”.

E incluso dice lo que no vemos descrito: “El apartado 1 del art. 24 bis LBRL (junto al art. 3.2 LBRL) configura estas organizaciones como entes desconcentrados del municipio sin el carácter de entidad local y sin personalidad jurídica propia” (Párrafo 3º del F.j.7 b).

Si estos es así, surge una pregunta: ¿qué son las ELMs que siguen existiendo?, ¿qué régimen jurídico se les aplica?

Creemos que el artº 3.2 de la LRSAL debería haberse modificado en el sentido de reconocer la existencia de estas ELMs, mantenerlas como Entes con personalidad jurídica propia, como Entes descentralizados y no ignorarlos, como hace.

Y por ende, deberían haberse mantenido vigentes las reglas previstas en el punto 2, apartados b) y c) del artº 45 LBRL, que ha sido suprimido en su totalidad.

Por su parte, el nuevo artº 116 bis de la LBRL, establece que el plan económico-financiero que apruebe la ELM que, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumpla con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública o que el período medio de pago a proveedores supere en más de 30 días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad, puede establecer como medida, entre otras, su supresión.

Sobre nosotros Manuel Beato Espejo

Profesor Titular de Derecho Administrativo de la UEX.

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