La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL -BOE nº 80 de 03.04.85-) modificada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL -BOE nº 312 de 30.12.13-) ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional (TC), sentencia que se cita, en los siguientes puntos, que consideramos claves, sobre el Régimen local.
Los preceptos que a continuación se señalan son declarados conformes con la Constitución de 1978 y, por ello, es de interés una breve reflexión sobre los criterios sentados por el TC:
- Artículo 7 sobre competencias de las Entidades Locales, propias o atribuidas por delegación; con especial mención a los Municipios.
Relación con el artículos 25 (competencias propias que “en todo caso” deberá ejercer el Municipio a fin de satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal) y con el artículo 27 (competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas pueden delegar en los Municipios, así como las condiciones para ejercerlas).
- Artículo 13 sobre creación y supresión de Municipios y alteración de términos municipales.
- Artículo 24 bis sobre las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, conocidas como Entidades Locales Menores (ELMs).
Con especial mención a la Disposición transitoria cuarta, que afecta a las existentes en el momento de la entrada en vigor de la LRSAL; salvo en lo que se refiere a la atribución expresa al órgano que se cita.
- La Disposición transitoria undécima, sobre las pervivencia de las Mancomunidades de Municipios, salvo en lo que se refiere a la atribución expresa al órgano que se cita.
- Veamos lo referente al punto 1, apuntamos los argumentos del recurrente y el contenido de la doctrina del TC. Como queda dicho, el precepto se considera conforme a la Constitución:
A. Los razonamientos de la Asamblea de Extremadura al impugnar este artículo (Recurso de Inconstitucionalidad nº 1792/2014), Antecedente 2 c) de la Sentencia, fueron que el artº 25 de la LBRL (“competencias propias”), en combinación con el artº 7.4 de la misma Ley (“competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”), ambos en su nueva redacción, degradan al legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias estatutarias y a los municipios en la calidad de las atribuciones recibidas.
El nuevo listado de competencias del artº 25.2 (numerus clausus) funciona ahora, dice, como “un máximo” con el objetivo de cerrar el ámbito material dentro del cual los municipios pueden ejercer tareas. La Ley autonómica solo podría atribuir las competencias locales calificadas de “distintas a las propias y delegadas”.
Al exigir el artº 25 (apartados 3 y 5) que las Comunidades Autónomas determinen específicamente (dentro de las del apartado 2) y mediante Ley las competencias municipales propias, se impiden que estas puedan atribuir competencias mediante clausulas generales. La única cláusula general con que los municipios contarías sería la recogida en el citado art. 7.4, que además establece múltiples restricciones.
En el mismo Antecedente 2 d), se sigue diciendo que el art. 27 de la misma Ley regula detalladamente las condiciones y el procedimiento de delegación de competencias en los municipios, sin cerrar su ámbito (las que pueden delegarse).
Aceptando que el Estado puede regular tal delegación e incluso condicionar las que acuerden las Comunidades Autónomas, al regular el precepto de forma tan detallada sus condiciones (exigencia de una memoria económica, eficacia en el gasto y estabilidad presupuestaria, duración no inferior a 5 años, facultades de dirección y control, dotación financiera por el cedente, aceptación del cesionario, renuncia por incumplimiento, en su caso, y otras) se produce una extralimitación en el ejercicio de la competencia básica estatal.
En la redacción anterior a la aprobación de la LRSAL, dicen, la delegación servía esencialmente para extender el poder local a competencias de titularidad del Estado y de las Comunidades Autónomas.
B. El TC en su argumentación (FF.jj 9 a 12) partiendo de lo que ya es doctrina consolidada (1. La Constitución no precisa las competencias que corresponden a los entes locales, 2. No encomienda en exclusiva la regulación y la asignación de las competencias locales ni al Estado ni a las Comunidades Autónomas, 3. Cuando uno u otro legislador atribuyen competencias a las EELL -y en concreto a los municipios- deben graduar su alcance e intensidad en función de la relación existente entre los intereses locales y los supralocales dentro de los asuntos o materias que se les atribuyan y 4. Al atribuir tales competencias, dentro de su libertad de configuración, deben garantizar la autonomía municipal para asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en su gobierno y administración, asegurando que los municipios tengan competencias “propias” en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente municipal) dice que el apartado 2 del artº 25, en sí mismo, no atribuye competencias a los municipios, sino que fija un elenco de materias que funciona como una garantía legal de autonomía municipal, dentro de las cuales el legislador básico, a través de normas con rango de Ley, atribuya competencias específicas a los municipios en función del interés local. Eso sí, cumpliendo las condiciones que establecen los apartado 3 a 5 del mismo precepto.
Debe rechazarte, por tanto, la interpretación de que los municipios solo pueden obtener competencias propias en las materias enumeradas en el art. 25.2. Si el Estado, apoyándose en el art. 149.1.18 CE, quisiera interferir de modo tan penetrante en las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo con carácter general que estas atribuyan competencias propias a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras materias) tendría que haberlo establecido expresa o inequívocamente. Semejante prohibición, fijada de forma indiscriminada y carácter general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de las Comunidades Autónomas.
Así pues, en los ámbitos excluidos del listado del art. 25.2 (las competencias que se denominaron “impropias” en el Anteproyecto de Ley y que reciben hoy la denominación de “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación” -apartado 4-) las Comunidades Autónomas, sin una habilitación legal específica, pueden decidir si los municipios deben tener competencias propias, respetando las garantías constitucionales de la autonomía local, las establecidas en sus propios Estatutos, los principios de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria, y, por supuesto, las condiciones previstas en los citados apartados 3 a 5 del mismo precepto.
Las competencias del artº 25 se distinguen de las del artº 7.4, no por el nivel de autonomía de que dispone el municipio que las ejerce (todas se ejercen en régimen de autonomía y bajo su propia responsabilidad) sino por la forma en que están atribuidas. Las del primero son competencias determinadas por la ley sectorial, específicas, las del segundo están directamente habilitadas por el legislador básico que permiten ejercer competencias en cualquier ámbito material.
Además, el municipio puede ejercer competencias delegadas del Estado y de las Comunidades Autónomas. Con ellas, el legislador básico, pretende poner el régimen de competencias al servicio de la eficacia de la actuación administrativa.
La Ley que se impugna, dice el F.j 11 a), no impone la delegación ni impide que se produzca en otras materias.
El Ente local tiene la libertad de aceptar o rechazar la delegación y la Administración delegante sigue siendo titular de la competencia delegada, sin que pueda desentenderse de los intereses supralocales que justifican la titularidad.
Ello permite proteger los intereses locales en juego sin riesgo para los supralocales delegados.
Y por último, apunta el TC, además de esas competencias, el art. 26 de la LBRL mantiene un listado de servicios mínimos y, con ello, la obligación de su establecimiento, con la consiguiente habilitación directa a los municipios.
Conviene decir, que el nuevo artº 116 bis de la LBRL, establece que el plan económico-financiero que apruebe el municipio incumplidor de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública o de regla de gasto, puede establecer como medidas, entre otras, la supresión de las competencias “distintas de las propias y de las ejercidas por delegación” y la gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios para reducir costes.
Conviene decir que la LBRL fue recurrida, directamente, ante el TC en ocho ocasiones más y que llevaron a las siguientes Sentencias:
1ª. La nº 214/1989, de 21 de diciembre (Recurso de Inconstitucionalidad)
2ª. La nº 235/2000, de 5 de octubre (Recurso de Inconstitucionalidad)
3ª. La nº 37/2002, de 14 de febrero (Cuestión de Inconstitucionalidad)
4ª. La nº 9/2012, 18 de enero (Cuestión de Inconstitucionalidad)
5ª. La nº 30/2012, de 1 de marzo (Cuestión de Inconstitucionalidad)
6ª. La nº 17/2013, de 31 de enero (Recurso de Inconstitucionalidad)
7ª. La nº 103/2013, de 25 de abril (Recurso de Inconstitucionalidad)
8ª. La nº 161/2013, de 26 de septiembre (Recurso de Inconstitucionalidad)
Solo la primera, coincide en alguno de los puntos que aquí se citan [artº 13.2 -FF.jj. 3 a) 9, y 12 a)]. El criterio que se fija es ratificado por la nº 103/2013 al impugnar la Disposición adicional primera de la Ley 57/2013, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernización del Gobierno local, F.j 4 b).
