El Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia nº 183/2016, de 3 de noviembre (BOE nº 299 de 12.12.16) resuelve recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra el artº 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de Medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones (BOE nº 98 de 24.04.12).
Se consideran vulnerados: los artículos 9.3, 86.1, 103, 148.1.1 y 149.1.16 y 18 de la CE y los artículos 10.1.1. y 15.2 (potestad de autoorganización) y 11.2 (desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad) de la Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Asturias (BOE nº 9 de 11.01.82).
Son motivos de la impugnación:
a) La inexistencia de presupuesto habilitante para aprobar el citado Real Decreto-ley (artº 86.1 CE). Se desestima, F.j.3.
Esta queja fue resuelta por el mismo TC en su Sentencia nº 139/2016, de 21 de julio, que resuelve recurso presentado por el Parlamento de Navarra contra el mismo Real Decreto-ley 16/2012: artículos 1.1 y por conexión el 1.2; 2.2, 3 y 5; 4.12, 13 y 14; Disposición adicional 3ª y Disposición transitoria 1ª.
b) La extralimitación en el ejercicio de las competencias básicas en materia de Sanidad y Función pública por parte del Estado.
Se centra en el contenido de la Disposición adicional 16ª, añadida a la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, que aprueba el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud (EM –BOE nº 301, de 17.12.13-) por el artº 10.4 del citado Real Decreto-ley 16/2012.
Solo entramos en el análisis de este segundo motivo. El primero goza de abundante doctrina constitucional y, además, no es lo que pretendemos en este momento.
La citada Disposición adicional 16ª dice lo siguiente:
“Disposición adicional decimosexta. Integración del personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias públicas.
- Los médicos, practicantes y matronas titulares de los servicios sanitarios locales que presten sus servicios como médicos generales, practicantes y matronas de los servicios de salud, y el resto del personal funcionario que preste sus servicios en instituciones sanitarias públicas, dispondrán hasta el 31 de diciembre de 2013, para integrarse en los servicios de salud como personal estatutario fijo, sin perjuicio de los derechos consolidados. A tal fin, las comunidades autónomas establecerán los procedimientos oportunos.
- En caso de que este personal opte por permanecer en activo en su actual situación, en los cuerpos y escalas en los que ostenten la condición de personal funcionario, las comunidades autónomas adscribirán a este personal a órganos administrativos que no pertenezcan a las instituciones sanitarias públicas, conforme a las bases de los procesos de movilidad que, a tal fin, puedan articularse”.
En ella, debemos señalar dos partes:
La primera, dispone la integración del personal funcionario al servicio de las instituciones sanitarias públicas en los Servicios de salud con la condición de personal estatutario. Apartado 1º.
La segunda, establece el deber de las Comunidades Autónomas de adscribir al personal que opte por permanecer en activo en su actual situación (como funcionario) en órganos administrativos que no pertenezcan a las instituciones sanitarias públicas. Apartado 2º.
El mandato de integración de los funcionarios que prestan servicios en las instituciones sanitarias públicas y de los médicos, practicantes y matronas titulares de los servicios sanitarios locales que prestan servicios como médicos generales, practicantes y matronas de los servicios de salud (que suponemos que también gozan de la condición de funcionarios) solo tiene el sentido de querer unificar del régimen jurídico de todo el personal de los Servicios de salud del Sistema Nacional de Salud (SNS) para un tratamiento más centralizado, más estatalizado y con menor grado autonómico. Máxime si, como es sabido y reitera la propia Sentencia (párrafo 4º del F.j. 4) el estatutario es un funcionario; aunque tenga un régimen jurídico especial respecto del régimen jurídico de los funcionarios de carrera, como lo tiene, también, respecto del régimen jurídico del laboral, que igualmente presta servicios en el Sistema.
La integración del Personal laboral en el régimen jurídico funcionarial, se produce por la Ley 30/1984, de 2 de abril (BOE n º 185, de 03.08.84) y tiene su razón de ser en el carácter convencional de las normas jurídico-laborales y en el mandato de esta Ley básica de que determinadas funciones, dentro de la Administración Pública, solo pueden ser ejercidas por funcionarios públicos; tasando, a continuación, las que pueden ser ejercidas por laborales. Véase, Artº 15.2 a) y Disposición transitoria 15ª; ratificada después por el Estatuto Básico de Empleo Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 16 de marzo (BOE nº de 13.04.07), artº 11 en relación con el 9.2 y Disposición transitoria 2ª; y, más tarde, por el Estatuto Básico vigente 5/2015 de 30 de octubre (-EBEP- BOE nº 261 de 31.10.15), Disposición transitoria 2ª.
Y todo ello, se produce tras un largo proceso de estudio, calificación y catalogación de todos los puestos de trabajo de cada Administración Pública.
La integración del laboral en el régimen estatutario se acuerda por el EM y su sentido es el mismo, aunque dudamos de que afecte al ejercicio de la actividad sanitaria en sí misma considerada. Disposición adicional 5ª.
La integración del Personal funcionario en el régimen estatutario, que en ningún caso exige el cumplimiento de las circunstancias descritas, se regula, primero, en la citada Disposición adicional 5ª del EM y se hace con carácter potestativo: “… las Administraciones sanitarias podrán establecer procedimientos para la integración directa, con carácter voluntario, en la condición de personal estatutario…”. Desde entonces se han producido importantes procesos de integración en este sentido.
Mas tarde, en 2012, se reitera por la misma Ley en su Disposición adicional 16ª, y consta con carácter imperativo; es decir, se da un ultimatum a este personal (hasta el 31 de diciembre de 2013) con la amenaza de ponerlos en una “vía muerta” y privarles de su condición de sanitario, al menos en el seno de la Administración Pública, si no optan por la integración: “Los médicos, practicante y matronas… de los servicios sanitarios locales … y el resto del personal sanitario que preste sus servicios en… dispondrán hasta… para integrase en… ”.
Los funcionarios que no optaran por la integración en 2003, permanecerían en su misma condición con todos sus derechos intactos. Sin embargo, la negativa a la integración, tras la reforma de 2012, llevaría a ese personal a la adscripción en órganos administrativos de carácter no sanitario.
Es destacable, por la orientación que pretende el TC, la expresión del citado párrafo 4º del F.j.4 (remitiendo al artº 1 del EM) al decir que el personal estatutario tiene una relación funcionarial especial con los Servicios de salud del SNS. A nuestro criterio, lo que dispone este precepto es que la Ley establezca las bases reguladoras de tal régimen jurídico especial, a través de un “estatuto marco”, el que aprueba; que es una especificidad del régimen jurídico general.
Estas bases serían desarrolladas por las correspondientes leyes de las respectivas Comunidades Autónomas; y así ha sido en coherencia con sus correspondientes Leyes de la Función Pública; que, a su vez, son un desarrollo de las bases estatutarias aprobadas primero en 2007 y después en 2015. Fácil exposición y complicada ejecución, sobre todo por la voluntad del legislador autonómico, variada como no puede ser de otro modo.
No olvidemos que este régimen jurídico especial se prevé para prestar unos determinados servicios en unas determinadas Administraciones Públicas; con unas funciones específicas, las sanitario asistenciales. Con el mismo criterio se han aprobado otros regímenes jurídicos especiales, también de moldes estatutario para regular las relación de su personal con la Administración educativa, deportiva, tributaria, universitaria, investigadora, etc.
En este sentido lo reconoce la propia Sentencia:
“… hemos señalado que «habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre estos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración» (STC 176/2015, de 22 de julio, FJ 5, y las allí citadas)”. F.j. 4.
Así pues, en este caso concreto, la incorporación de este principio básico por el legislador se proyecta sobre la totalidad del Sistema y configura una homogeneización de una parte que rige dentro del todo. El todo existe y configura la parte.
La integración que aquí se da, consiste, sin más, en el hecho de que el personal funcionario (Médico, ATS, etc) que atiende los servicios de salud tenga la condición de personal estatutario.
No es un mero cambio de nombre sino una alteración del status jurídico del sujeto titular de la plaza o puesto de trabajo; que si es optativa, nada que decir porque es una posibilidad que se ofrece a cada sujeto; pero, si es impuesta, aunque sea por ley, debe tener una fundamentación precisa.
La única que encontramos es la “homogeneización” o como dice el propio TC en esta Sentencia:
“… se fundamenta en la decisión del legislador estatal de avanzar hacia la unificación del régimen de los funcionarios del sistema sanitario público, tal como se apuntaba en el ya mencionado art. 84 de la Ley 14/1986…”.
“… La norma se limita a definir, a partir de una determinada fecha, el régimen por el que habrá de regirse el personal funcionario de los servicios de salud, … expresa la opción del legislador básico por un principio normativo general como es que los servicios sanitarios sean atendidos por un determinado tipo de personal, el estatutario fijo”. F.j.6.
Recordemos aquellas fechas de transferencias de las competencias de Sanidad a las Comunidades Autónomas y el debate sobre si el personal sanitario, procedente de los Estatutos sanitarios clásicos deberían integrarse como funcionario de carrera o como laboral fijo. Se optó por diseñar un tercer género, el de estatutario; por su origen.
No es el momento de detenerse en este punto; pero, podemos recordar, concretando en el Proceso de transferencia de competencias en materia de sanidad a la Junta de Extremadura, que en los primeros pasos el traspaso fue a la Consejería de Sanidad y Consumo de entonces. Se produjo por Real Decreto de 27 de diciembre de 2001, aunque ya se habían transferido competencias en campos sanitarios específicos; véase el Real Decreto de 21 de diciembre de 1979: control de las aguas, de residuos sólidos, contaminación atmosférica, etc.
El Servicio Extremeño de Salud se crea, más tarde, por Ley de 28 de junio de 2001 y sus Estatutos de aprueban por Decreto de 27 de diciembre de 2001, que es donde aparece por primera vez la categoría de “Estatutario”; artº 18.
Todo ese personal se regula por la Ley de Función Pública de Extremadura, de 23 de mayo de 1986 (primera Ley de esta naturaleza de la Comunidad Autónoma) que, en su artº 2, establece que es de aplicación al personal de la Junta y de sus Organismos Autónomos; que el personal laboral se regirá por las normas de Derecho Laboral (y el 16 de julio de 1986 se firma el I Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Junta de Extremadura que, según su artº 1, se aplica a todo el personal de esa naturaleza tanto de la Junta como de sus Organismos Autónomos).
Los mismos términos se mantienen en la Ley de Función Pública vigente, la de 8 de abril de 2015 y en el V Convenio Colectivo, el vigente, publicado por Resolución de 13 de julio de 2005.
Pero, por su especificidad, debemos destacar el contenido del párrafo 2º del citado artº 2 de la Ley de Función Pública de 1986. En él se dice: “El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura podrá dictar normas específicas para adecuar la aplicación de la presente Ley a las peculiaridades del personal, investigador y sanitario”.
Concluimos, diciendo que el apartado 1º de la Disposición adicional 16ª del EM, añadido por el art. 10.4 del Real Decretoley 16/2012, es declarado constitucional por ser conforme con el orden constitucional de distribución de competencias.
En tal sentido dice el TC, F. j. 5 de esta Sentencia:
“… lo que hemos de determinar ahora es si el art. 149.1.18 CE proporciona cobertura a la medida adoptada o por el contrario supone una vulneración de las competencias autonómicas reconocidas en el art. 15.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma recurrente.
En dicho examen debemos descartar ya que la norma regule actividad ejecutiva alguna, por cuanto de su tenor literal se desprende que lo en ella establecido ha de ser llevado a la práctica por las Comunidades Autónomas. Por tanto, dado su carácter normativo, debemos examinar si el impugnado art. 10.4 del Real Decretoley 16/2012, en cuanto añade una disposición adicional decimosexta al estatuto marco, reúne los requisitos formales y materiales necesarios para poder ser calificado como una norma básica, ya que, de no ser así, la consecuencia será la extralimitación competencial estatal, con la consiguiente vulneración de las competencias autonómicas antes señaladas”.
Si en este caso, establecemos un criterio de homogeneización del Personal sanitario, dispuesto por el legislador básico en cuanto al régimen jurídico único; véase el trabajo publicado por el autor de esta entrada, en la Revista Derecho y Salud, vol. 24 nº 2, julio-Diciembre 2014. Págs. 56-86, titulado: “La teoría del “Cuerpo único” en el acceso a la Función Pública del Personal Estatutario del Sistema Nacional de Salud: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 21 de marzo de 2012, Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2013 y otros pronunciamientos posteriores”; donde la unificación se produce por voluntad de la Sala 3ª, Sección 7ª, del Tribunal Supremo.
Sin entrar en el razonamiento jurídico sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del apartado 2º de la reiterada Disposición adicional 16ª del EM, como tampoco hemos entrado con similar análisis en el apartado 1º; apuntamos que, como no podía de otra forma, el TC lo declara inconstitucional y nulo por contrario al orden constitucional de distribución de competencias.
Este apartado 2º, como queda dicho, impone a las Comunidades Autónomas la adscripción forzosa de los funcionarios, que prestan servicios en el SNS y que no opten por integrarse como estatutarios en órganos administrativos no sanitarios.
En la Comunidad Autónoma de Extremadura, se ha dado cumplimiento a ambas Disposiciones del EM, en términos similares:
Para cumplir con la Disposición adicional 5ª, se aprobó el Decreto 28/2006, de 28 de noviembre, que establecía el procedimiento para la integración del personal funcionario y del laboral que presta servicios en el SES en el régimen de personal estatutario de los Servicios de Salud (DOE nº 142, de 05.12.06).
Para cumplir con el mandato de la Disposición adicional 16ª, se aprueba el Decreto 43/2014, de 25 de marzo, que establece idéntico procedimiento de integración en el régimen de personal estatutario fijo aunque solo para el personal funcionario, como establece la citada Disposición adicional 16ª de la que parte (DOE nº 62, de 31.03.14).
En ambos casos, los puestos de trabajo de los funcionarios que no opte por integrarse en el régimen de estatutario, se declaran “a amortizar” y así se incorporan en las correspondientes Relaciones de Puestos de Trabajo que se aprueben.
La diferencia está en que en el Decreto de 2006, el funcionario que opte por no integrarse como estatutario se mantiene en su misma situación y en su mismo destino, sin perjuicio, dice la norma, de que la prestación de sus servicios se adapten a las características y organización de los centros o unidades donde se encuentren adscritos (artº 3.6). Dicho de otra manera, no se mueve de su puesto de trabajo y presta sus servicios tal como lo venía haciendo.
Solo se le ofrecía la posibilidad de participar en los procesos de movilidad que se convoquen a plazas de personal estatutario (Disposición adicional 6ª). Con una circunstancias específica, cual era, que aunque optaran por no integrarse, permanecían en su misma situación; esta especialidad es la que se ofrecía a los funcionario del régimen de MUFACE (Disposición adicional 7ª) los cuales podían desempeñar plazas de naturaleza estatutaria en las mismas condiciones que el personal estatutario y continuando su servicio activo como funcionarios. Es decir, el funcionario sanitario desarrollaba las misma funciones que el estatutario y así seguía.
Sin embargo, en el Decreto de 2014, el funcionario que no optara por la integración se mantenía en la misma situación y con el mismo destino hasta que fueran adscritos a órganos administrativos no sanitarios, de acuerdo con las bases que se establezcan en los procesos de movilidad de personal que puedan convocarse cuando existan vacantes (artº 3.6). Lo que no dice esta norma es si la participación en tales convocatorias es obligatoria o no.
No hemos encontrado ninguna disposición en los años 2015 y 2016, dentro de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que adscribiera al funcionario no integrado en tales órganos administrativos, ni ninguna convocatoria a puestos de trabajos de órganos administrativos no sanitarios en la que constara como requisito específico esta circunstancia, ni ninguna otra en la que le se obligara a participar a plazas de Facultativos Especialistas de Áreas.
Lo primero es de celebrar a la vista del pronunciamiento del TC en la Sentencia que comentamos. Sobre la segunda posibilidad hay múltiples convocatorias en las que este personal podría participar partiendo de la situación administrativa en la que se encontraba como funcionario, la ya señalada. En el tercer supuesto, también hay numerosas convocatorias en las que se observa que el funcionario sanitario no integrado “puede optar” a participar; pero, en modo alguno es obligado a ello.
En conclusión, todo este proceso no tenía otro sentido que el ya señalado: La unificación del régimen jurídico del personal del SNS; aunque, eso si, causara perjuicios al funcionario afectado.
