El Tribunal Constitucional (TC) en su Sentencia nº 111/2016, de 9 de junio, estima parcialmente del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL –BOE nº 312 de 30.12.13-) que, en su artº 1, modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL –BOE nº 80, de 03.04.85-).
Sigue, el Tribunal, una sistemática con tres bloques de preceptos, algunos de los cuales fueron, en su día, impugnados por la Asamblea de Extremadura en su Recurso de inconstitucionalidad contra la misma Ley; lo que dio lugar a la Sentencia nº 41/2016, de 3 de marzo. Véase las entradas 4/6/7/8/9 de esta misma Web.
En el primero se señalan los preceptos que fueron impugnados por la Asamblea de Extremadura y fueron declarados inconstitucionales y nulos.
En el segundo se citan los que, asimismo, impugnó la Asamblea de Extremadura y fueron desestimados.
En el tercero se establece dos grupos: uno, que denomina sobre “cuestiones organizativas” y otro que incluye gran parte de las previsiones introducidas en la LRBRL por la LRSAL con el fin de ordenar y reforzar las competencias de las Diputaciones Provinciales.
En primer lugar, vemos este segundo grupo del tercer bloque por ser la esencia de lo que queremos destacar de la Sentencia nº 111/2016. Del resto haremos, después, una breve mención.
Como decimos, se incluye gran parte de las previsiones introducidas en la LRBRL por la LRSAL con el fin de ordenar y reforzar las competencias de las Diputaciones Provinciales: A unas, las califica de competencias materiales: las que se orientan a las “Prestaciones de servicios de interés supramunicipal”, y a otras, que califica de competencias instrumentales (“aquellas que tienen al Municipio por destinatario inmediato”) se dirigen al cumplimiento de “Funciones de coordinación, cooperación y asistencia que tienen por destinatarios directos otros entes locales, singularmente los Municipios”.
Los preceptos recurridos fueron: Artº 36.1. c) y g) (Prestación de servicios de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y Prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes) Artº 36.2 (Competencias de la Diputaciones provinciales a efectos de lo dispuesto en las letras a), b) y c) del apartado anterior) artº 26.2 (Dispensa de prestación de servicios mínimos por parte de los Municipios) y artº 116 ter (Coste efectivo de los servicios). (F.j. 3).
Los fundamentos que, el recurrente, considerado vulnerados son: a) Las competencias autonómicas constitucionalmente atribuidas (artículos 60, 92 y 96 de la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía –BOJA nº 56 de 20.03.07-) b) La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156 CE) c) La autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE) d) El principio de lealtad institucional y e) Otros preceptos constitucionales (arts. 135.5 y 23, en conexión con arts. 1.1 y 9.2)
Antes de entrar en los preceptos concretos objeto del Recurso, procede recoger la doctrina constitucional sobre las competencias de las Diputaciones provinciales (F.j. 9).
Parte, la Sentencia, de lo dispuesto en el artº 137 CE que garantiza la autonomía de las provincias para la gestión de sus intereses; pero, lo hace, sin precisar cual es el haz mínimo de competencias que el legislador (estatal y/o comunitario, dentro de las bases y en el marco de sus respectivas competencias) debe atribuir a las Diputaciones provinciales para la gestión de esos intereses, teniendo en cuenta la relación que existe entre intereses locales y supralocales.
Las bases del régimen local (ex artº 149.1.18 CE que ampara una ordenación básica de la estructura de competencias que pueden atribuirse a las Diputaciones provinciales) puede configurar un poder local que garantice un “núcleo homogéneo” de prestaciones a los vecinos que conforman su espacio. Núcleo de poder que el legislador puede aumentar o disminuir sin llegar a eliminarlo.
Una configuración al alza de las competencias provinciales conlleva o puede conllevar una redefinición a la baja de las competencias de los municipios de su ámbito territorial.
La garantías constitucional de la autonomía provincial es y ha de ser compatible con la garantía constitucional de la autonomía municipal.
Acudiendo a sus precedentes, el TC cita la abundante jurisprudencia sobre la materia:
1. En su Sentencia nº 32/1981, de 28 de julio (Fj 3) ya decía que “la Constitución prefigura … una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y las provincias y municipios, dotadas de autonomía administrativa de distinto ámbito. Prescindiendo ahora de otras consideraciones, es lo cierto que si el poder público ha de distribuirse entre más entes que los anteriormente existentes, cada uno de éstos ha de ver restringida lógicamente parte de la esfera de dicho poder que tenía atribuida. En definitiva, hay que efectuar una redistribución de competencias en función del respectivo interés entre las diversas entidades, para que el modelo de Estado configurado por la Constitución tenga efectividad práctica”.
2.Concretando al ámbito provincial, se apoya en su Sentencia nº 103/2013, de 25 de abril (F.j. 5 c) en la que decía:
“Al existir distintas entidades locales superpuestas sobre una misma base territorial, la definición del modelo de autonomía de cada una de ellas incidirá, necesariamente, en el resto, sin que desde el punto de vista constitucional, haya más limitaciones a la hora de configurar el modelo básico de autonomía que las que vienen determinadas por el respeto al contenido esencial de la autonomía provincial, y el respeto al contenido esencial de la autonomía de esas otras entidades locales en las que inciden que, para el caso de las comarcas, no es una autonomía constitucionalmente garantizada en cuanto que la decisión sobre su propia existencia no depende de la Constitución sino de las Comunidades Autónomas”.
3.Por último, como garantía de la representatividad del municipio en la provincia, recuerda que la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral (artículos 202 a 209 –BOE nº 147 de 20.06.85-) opta por que el Pleno de la Corporación provincial cuente con una legitimación democrática indirecta; la de que los miembros de la Diputación provincial son elegidos de entre los concejales municipales.
En suma, el núcleo de la actividad de la Provincia, como Entidad formada por la agrupación de municipios, está en el apoyo a los municipios de su ámbito territorial.
En relación con los preceptos impugnados en este último grupo, veamos cada uno de ellos destacando el criterio del Tribunal sobre las competencias de las Diputaciones Provinciales en su relación con la de los Municipios que la componen.
A. Sobre el artº 36.1 (“Son competencias propias de las Diputaciones…”) letras c) y g) se destacan los siguientes puntos:
a) El F.j. 10 de la Sentencia, sobre la letra c) in fine, concluye que “Procede … desestimar la impugnación de la letra c), in fine, del art. 36.1 LBRL…”.
Parte de la afirmación de que “no se discute” que la Diputación provincial dentro de sus competencias materiales goza, como propia, de la facultad de “… prestación de servicios de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal…”. Sin embargo, “si se discute” algunas de sus atribuciones específicas que constan en el precepto, tales como: tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes y prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, que la Ley, en su artº 26.1, califica de obligatorios para tales municipios.
Y concluye que cuando los municipios no presta tales servicios, la Diputación provincial los prestará, porque así le corresponde sin necesidad de pedir la conformidad del Ayuntamiento correspondiente.
El Tribunal, en su razonamiento, precisa que la impugnación se refiere tanto a los municipios que tienen atribuidas esas competencias por estar dentro del umbral de población señalado como a los municipios que no la tengan atribuidas y quieran ejercerla. En tal caso, la Diputación provincial las ejercerá de forma subsidiaria, sin que ello suponga una injerencia en la autonomía municipal.
b) El contenido de la letra g) del apartado 1 del artº 36, también impugnado (que atribuye a la Diputación provincial, como competencia propia, “la prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes”) es desestimado por la Sentencia que comentamos, por entender que, el precepto, se limita a atribuir competencias específica de la, más general, de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, prevista como base del régimen local en la letra b) del mismo apartado 1.
Lo que pretende el precepto es hacer efectiva la prestación de unos servicios (de informática y de asesoramiento jurídico) a los municipios de menos de 20.000 habitantes que pueden que no tengan, por sí mismos, capacidad de asumirlos.
Tareas de apoyo, dice el Tribunal, garantizadas, también, por los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipal, así como por lo dispuesto en el apartado 2 del mismo precepto, “asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal”. (F.j. 11).
c) En el F.j. 12, la Sentencia vuelve sobre la letra c) del apartado 1 del artº 36 y lo hace desestimando todos los motivos de inconstitucionalidad dirigidos contra ella.
Todos ellos tienen relación con los principios de coordinación y de cooperación que el Tribunal define, desde el punto de vista constitucional, diciendo que: La coordinación conlleva un poder de dirección, supone una superioridad del que coordina respecto del coordinado. La cooperación implica voluntariedad en la relación entre ambos; la califica de “coordinación voluntaria”.
El artº 36 refleja pues la coordinación y la cooperación como competencias provinciales diferenciadas. La primera está en la letra a) que atribuye a la Diputación provincial la competencia de “coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada”, que la Sentencia 109/1998, de 21 de mayo (F.j 3) ya la consideró materialmente básica ex artº 149.1.18 CE, “porque sirve para delimitar las atribuciones de las Diputaciones Provinciales y contemplan la actividad instrumental para su ejercicio”.
La “nueva coordinación” del apartado c) para “… la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito”, es una mención genérica de las facultades provinciales de “coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada”, de la letra a).
Por tanto, dice el Tribunal, la cobertura constitucional dada a la letra a) sirve para la letra c).
Ello permite al Estado atribuir competencias a las Diputaciones provinciales y, en particular, facultades de coordinación de la actividad municipal, orientadas a “flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias”.
B. El mismo F.j. 12, en su apartado b) declara que debe desestimar la impugnación que se hace al artº 116 ter de la misma Ley.
Este precepto obliga a las Entidades locales a calcular el coste efectivo de los servicios que presta (según los criterios establecidos por la Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MHAP) de 6 de noviembre de 2014 –BOE nº 270 de 07/11/14-) y a comunicarlo al citado Ministerio.
Este cálculo está vinculado con los efectos que produce la aplicación del artº 26.2 (para desapoderar a los municipios de menos de 20.000 habitantes de determinados servicios) y del artº 36.2 a) (sobre la aprobación del plan de obras y servicios de competencia municipal) ambos de la misma Ley, también impugnados y que veremos después.
Además, permite (el precepto) la inclusión de fórmulas de prestación unificada o supramunicipal para reducir los costes efectivos cuando “la Diputación detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella”, en relación con el artº 36 1, h) de la Ley, no impugnado, que establece como “función supervisora” de la Diputación provincial, respecto de los municipios, el “seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados”.
Según el Tribunal, ninguna de estas dos obligaciones (calcular el coste efectivo y comunicarlo al MHAP) supone una injerencia en el ámbito competencial de los municipios afectados ni en su autonomía. Solo hay una imposición de tareas de elaboración y análisis de datos, con publicidad.
C. El apartado 2 del artº 36 establece una serie de previsiones a efectos de lo dispuesto en las letras a) b) y c) del apartado 1 del mismo precepto.
A estos efectos, digamos que el párrafo primero de la letra a) del apartado 2 dispone que las Diputaciones provinciales “aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal” elaborado con participación de los municipios de la provincia y financiado con medios propios, con aportaciones municipales o con subvenciones autonómicas o estatales.
Sin embargo, hay que saber que lo que la Junta de Andalucía impugna es el contenido del párrafo segundo de la letra a) del mismo apartado 2, del citado artº 36 que, el Tribunal, declara que no es inconstitucional entendido en los términos que señala.
Para expresar tales términos, digamos que el núcleo del debate se centra en dos cuestiones: a) En el posible “poder superior” de la Diputación provincial en su función de coordinación en la valoración del coste de los servicios prestados y b) En la incorporación al Plan provincial, que aprueba, fórmulas de prestación unificada o supramunicipal de servicios para reducir costes.
Entre estas formas de prestación unificada de servicios, la Sentencia cita las siguientes: 1. Las técnicas de coordinación en sentido estricto, 2. Las de colaboración o “coordinación voluntaria”, 3. La firma de convenios de colaboración, 4. La constitución de mancomunidades y 5. Cualesquiera otras fórmulas convencionales o asociativas.
Pues bien, al atribuirle a la Diputación este poder superior (como coordinador) parece que el precepto da a entender que está imponiendo a los municipios una potestad autoatribuida en la gestión de los servicios que presta. Si fuera así, el precepto vulneraría los artículos 137 y 140 CE.
Sin embargo, si en ese poder de dirección de la Diputación se tiene en cuenta que: a) que las competencias que se coordinan son de titularidad municipal, b) que se instrumentan a través de un plan provincial en cuya elaboración participan los ayuntamientos, c) que procede aplicarlo cuando los costes de los municipios sean superiores a los de los coordinados en cuya valoración también participan los ayuntamientos, d) que la pretensión es reducir costes y alcanzar mejores servicios en cantidad y calidad, e) que si en la determinación de las fórmulas unificadas de prestación participan los ayuntamientos y son moduladas en sus posibles excesos por la legislación básicas estatal o autonómica o por la sectorial en su caso; en tal caso, en modo alguno puede considerarse una injerencia en la autonomía local.
En consecuencia, corresponde declarar que, “así entendido”, el art. 36.2, letra a), párrafo segundo de la LRBRL, no es inconstitucional.
D. El artº 26.2 de la LRBRL, tiene un doble tratamiento en la Sentencia: a) desde la perspectiva de la Constitución española y b) desde la perspectiva de la Ley Orgánica 2/2007, citada).
a) Desde la primera, señala que el precepto, además de establecer los servicios mínimos que deben prestar los municipios de menos de 20.000 habitantes, lo que no es objeto de impugnación, fija la intervención de la Diputación provincial coordinando la prestación de tales servicios, bien sea de forma directa o a través de fórmulas de gestión compartida, con el fin de reducir costes.
El procedimiento establecido exige, con la conformidad de los municipios afectados, una propuesta al MHAP con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma correspondiente si es ella la que ejerce la tutela financiera.
Si la Diputación asume la prestación de tales servicios, los costes los repercutirá sobre los municipios afectados. Pero, los municipios pueden considerar (justificándolo) que la prestación de tales servicios puede llevar a cabo por ellos mismos con menor coste. En tal caso, podrán rescatarlos y asumir su prestación.
La Sentencia declara que el precepto no es inconstitucional.
b) Desde la segunda perspectiva (competencias que tiene atribuidas la Comunidad Autónoma de Andalucía) la mención que se hace al MHAP, no puede encontrar amparo constitucional; por tanto, debemos declarar inconstitucionales y nulos “los incisos” “al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas” y “Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.”
Volvemos al resto de los preceptos impugnados en esta STC, la nº 111/2016, citándolos y destacando su contenido.
En el primer bloque aparecen los siguientes artículos: 57 bis (Garantía de pago en el ejercicio de competencias delegadas) Disposición adicional 11ª (Compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias) Disposición Transitoria 1ª (Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud) Disposición transitoria 2ª (Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales) Disposición transitoria 3ª (Servicios de inspección sanitaria) y el inciso de la Disposición transitoria 4ª. 3 (“Decreto del órgano de gobierno de…”).
Como se ha dicho, fueron impugnados también por la Asamblea de Extremadura y todos fueron declarados inconstitucionales y nulos en la Sentencia nº 41/2016; lo que, de acuerdo con la consolidada doctrina del Tribunal, “… la expulsión del ordenamiento jurídico de estas previsiones determina la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, en lo que se refiere a las impugnaciones dirigidas contra (tales) previsiones”. (F.j.2 a).
En el segundo bloque se recogen los siguientes artículos: Artº 3.2 (Exclusión de las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio como Entidades que gozan de la condición de entidades locales) artº 7 (Competencias propias, atribuidas por delegación y distintas de ambas) artº 13 (La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales) artº 24 bis (Entes de ámbito territorial inferior al Municipio) artº 25 (Atribución de competencias propias de los Municipios) artº 85.2 (Formas de gestión de los servicios públicos locales) artº 116 bis (Contenido y seguimiento del plan económico-financiero) Disposición adicional 8ª (Cumplimiento de obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras Administraciones Públicas) Disposición adicional 15ª (Asunción por las Comunidades Autónomas de competencias en materia educativa) y Disposición transitoria 4ª (Disolución de Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio).
También fueron impugnados por la Asamblea de Extremadura y todos fueron desestimados en la Sentencia nº 41/2016 y, por tanto, “A la vista de esta coincidencia objetiva entre los dos recursos de inconstitucionalidad, de acuerdo con la doctrina constitucional … cabe desestimar(los)…”. (F.j. 2 c).
Entre los preceptos que se citan en el primer grupo del tercer bloque, y que la Sentencia califica como “cuestiones organizativas”, se integran (F.j.3):
1. La Disposición adicional 9ª (El redimensionamiento del sector público local) que puesta en conexión con la Sentencia 41/2016 [(FF.jj. 3ª) y 15)] sobre la impugnación del artº 116 bis de la misma Ley, se desestima.
2. El artº 213 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en la redacción dada por el artº 2.2 de la LRSAL (Controles internos de la actividad económico-financiera de los entes locales) que puesto en conexión con la Sentencia nº 41/2016 (F.j.14) en la impugnación del artº 85.2, se desestima.
3. Los artículos 75 bis y 75 ter (Régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las Entidades Locales y Limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades Locales con dedicación exclusiva) que se desestima.
4. Disposición final 1ª que modifica el apartado 2 del artº 97 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en la redacción dada por la disposición final 1ª de la LRSAL (Sobre la ejecución efectiva en régimen de monopolio de las actividades reservadas, artº 86.2 LRL) que puesta en conexión con la Sentencia nº 41/2016, sobre la impugnación de los incisos de las Disposiciones transitorias 4ª.3 y 11ª.3 [(FF.jj. 7 c) y 8 b)] se declara inconstitucional y nula en lo que afecta al “inciso” “El Consejo de Gobierno de…” del párrafo 2º in fine.
5. La Disposición adicional 16ª (Mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales) se declara inconstitucional y nula con efectos ex nunc a partir de la publicación de la Sentencia.
